ARTIKEL TENTANG SUBSTANSI, STRUKTUR DAN KULTUR HUKUM SEBAGAI TIGA UNSUR DALAM PENEGAKAN HUKUM

Penegakkan Hukum (Law Enforcement)

Montesquieu membagi kekuasaan dalam tiga bidang yakni eksekutif, yudikatif dan legislatif yang selanjutnya dikenal dengan Trias Politika. Indonesia berdasarkan UUD 1945 tidak menganut paham Trias Politika. Meski demikian pelembagaan berbagai kekuasaan negara menunjukkan dengan tegas bahwa para perumus UUD 1945 sangat dipengaruhi oleh ajaran Trias Politika. Pelembagaan berbagai kekuasaan negara dalam UUD 1945 tidak dipisahkan secara tegas yang akan menimbulkan checking power with power. Namun demikian masing-masing lembaga pemegang kekuasaan tetap ada keterkaitan dan koordinasi (checks and balances).

Sejak bergulirnya reformasi tahun 1998 yang menumbangkan rezim orde baru, telah membawa perubahan besar dalam bidang kehidupan politik dan hukum di Indonesia. Dalam bidang politik, telah banyak bermunculan partai-partai politik dan masyarakat diberikan kebebasan dalam membentuk dan memilih partai politik sesuai dengan aspirasinya. Dalam bidang hukum, adanya amandemen UUD 1945 yang dijadikan dasar untuk menyelaraskan berbagai peraturan perundang-undangan dibawah UUD untuk mencapai tujuan negara.

Meski reformasi telah berhasil mengganti kepemimpinan nasional, bukan berarti permasalahan telah selesai. Dalam bidang hukum, munculnya kasus korupsi yang melibatkan pejabat baik dipusat maupun didaerah, munculnya Peraturan Daerah (Perda) yang bertentangan dengan peraturan yang lebih tinggi, timbulnya perselisihan antara lembaga penegak hukum seperti kepolisian dengan KPK, dan masih banyak permasalahan negara yang butuh penanganan yang serius dari pemerintah. Proses penegakkan hukum masih diskrimitatif dan tidak konsisten serta parameter yang digunakan tidak objektif dan cendrung mengedepankan kepentingan kelompok tertentu.

Perjalanaan reformasi selama hampir sebelas tahun telah menyisakan permasalahan yang sama dengan masa orde baru yaitu transparansi dalam penegakkan hukum. Hukum harus diposisikan sebagai panglima dalam tingkah laku kehidupan masyarakat, berbangsa dan bernegara. Baik masyarakat, aparat pemerintah termasuk didalamnya aparat penegak hukum harus tunduk pada hukum tanpa adanya diskriminatif dan segala permasalahan hukum wajib diselesaikan melalui prosedur hukum yang berlaku.

Penegakkan hukum di Indonesia saat ini masih jauh dari harapan. Suatu gambaran diperoleh dalam penegakkan hukum di Indonesia, yakni hukum akan ditegakkan manakala pihak-pihak yang terlibat adalah masyarakat lemah. Namun hukum  akan kehilangan fungsinya manakala pihak yang terlibat menyangkut atau ada sangkut pautnya dengan oknum aparat penegak hukum, penguasa dan pengusaha (orang kaya).

Salah satu contoh dari gambaran tersebut adalah penanganan kasus dugaan suap PT Masaro Radiokom yang menimbulkan permasalahan hukum antara pimpinan KPK nonaktif dengan Kabareskrim Mabes Polri. Tidak transparannya proses pemeriksaan dan penyelidikan serta pengalaman masa lalu terhadap kinerja kepolisian yang buruk menimbulkan opini masyarakat yang tidak percaya kepada hukum. Tekad pemberantasan korupsi di Indonesia semakin kabur dan tidak jelas. Aparat penegak hukum yang diharapkan mampu melaksanakan pemberantasan korupsi ternyata diduga tersangkut kasus korupsi. Dalam hal ini hukum tidak berfungsi dengan baik.

Menurut Soerjono Soekamto, hukum dapat berfungsi dengan baik diperlukan keserasian dan hubungan antara empat faktor, yakni:

1.      Hukum dan peraturan itu sendiri.

Kemungkinannya adalah bahwa terjadi ketidak cocokan dalam peraturan perundang-undangan mengenai bidang-bidang kehidupan tertentu. Kemungkinan lainnya adalah ketidakcocokan antara peraturan perundang-undangan dengan hukum tidak tertulis atau hukum kebiasaan. Kadangkala ketidakserasian antara hukum tertulis dengan hukum kebiasaan, dan seterusnya.

2.      Mentalitas Petugas yang menegakkan hukum.

Penegak hukum antara lain mencakup hakim, polisi, jaksa, pembela, petugas pemasyarakatan, dan seterusnya. Apabila peraturan perundang-undangan sudah baik, akan tetapi jika mental penegak hukum kurang baik, maka akan terjadi pada sistem penegakkan hukum.

3.      Fasilitas yang diharapkan untuk mendukung pelaksanaan hukum.

Kalau peraturan perundang-undangan sudah baik dan juga mentalitas penegaknya baik, akan tetapi fasilitas kurang memadai, maka penegakkan hukum tidak akan berjalan dengan semestinya.

4.      Kesadaran dan kepatuhan hukum dari para warga masyarakat.

Menurut Lawrence Meir Friedman (1975,1998) terdapat tiga unsur dalam sistem hukum, yakni Struktur (Structure), substansi (Substance) dan Kultur Hukum (Legal Culture). Kendala penegakkan hukum di Indonesia disebabkan oleh keterpurukan  dalam tiga unsur sistem hukum yang mengalami pergeseran dari cita-cita dalam UUD 1945. Sebagai sumber hukum tertinggi, UUD 1945 telah menggariskan dasar bagi terlaksananya pemerintahan yang baik (good governance).

1. Substansi Hukum (legal substance).

Substansi juga berarti produk yang dihasilkan oleh orang yang berada dalam sistem hukum yang mencakup keputusan yang mereka keluarkan, aturan baru yang mereka susun. Substansi juga mencakup hukum yang hidup (living l­aw), bukan hanya aturan yang ada dalam kitab undang-undang (law books). Idealnya tatanan hukum nasional mengarah pada penciptaan sebuah tatanan hukum nasional yang bisa menjamin penyelenggaraan negara dan relasi antara warga negara, pemerintah dan dunia internasional secara baik. Tujuan politik hukum yaitu menciptakan sebuah sistem hukum nasional yang rasional, transparan, demokratis, otonom dan responsif terhadap perkembangan aspirasi dan ekspektasi masyarakat, bukan sebuah sistem hukum yang bersifat menindas, ortodoks dan reduksionistik.

Substansi hukum berkaitan dengan proses pembuatan suatu produk hukum yang dilakukan oleh pembuat undang-undang. Nilai-nilai yang berpotensi menimbulkan gejala hukum dimasyarakat dirumuskan dalam suatu peraturan perundang-undangan. Sedangkan pembuatan suatu produk perundang-undangan dipengaruhi oleh suasana politik dalam suatu negara.

Seringkali substansi hukum yang termuat didalam suatu produk perundang-undangan dipengaruhi oleh kepentingan-kepentingan kelompok tertentu. Sehingga hukum yang dihasilkan tidak resposif terhadap perkembangan masyarakat. Akibat yang lebih luas adalah hukum dijadikan sebagai alat kekuasaan dan bukan sebagai pengontrol kekuasaan atau membatasi kesewenangan yang sedang berkuasa.

Peraturan perundang-undangan dibuat oleh kekuasaan yang diberikan wewenang oleh undang-undang. Menurut UUD 1945 kekuasaan membuat undang-undang diberikan kepada DPR sebagai legislatif dan Presiden sebagai Eksekutif. Dalam Pasal 5 ayat (1) UUD 1945 menyebutkan bahwa “Presiden berhak mengajukan rancangan undang-undang kepada Dewan Perwakilan Rakyat”. Pasal 20 ayat (1) UUD 1945 menyebutkan bahwa “Dewan Perwakilan Rakyat memegang kekuasaan membentuk undang-undang”. Rancangan undang-undang tersebut dibahas secara bersama-sama antara DPR dan Presiden untuk mendapatkan persetujuan secara bersama.

DPR sebagai lembaga legislatif yang salah satu tugasnya adalah membuat undang-undang. Produk undang-undang yang dihasilkan harus sesuai dengan aspirasi dan kebutuhan masyarakat, berbangsa dan bernegara yang tidak bertentangan dengan konstitusi negara. Untuk saat ini, hampir sebahagian besar produk perundang-undangan yang dihasilkan lembaga DPR masih jauh dari harapan. Terdapat beberapa peraturan perundang-undangan yang tidak relefan dan cendrung dipaksakan serta tidak responsif.

Bahkan dalam UU kesehatan yang baru dikeluarkan salah satu contoh, ayat yang mengatur tentang tembakau tidak tercantum. Tidak diaturnya (hilangnya) ayat tentang tembakau dalam UU Kesehatan mencerminkan bahwa kualitas dari anggota DPR patut diragukan.

Menurut Satjipto Rahardjo yang mengutib dari Radbruch, terdapat nilai-nilai dasar dari hukum, yaitu Keadilan, Kegunaan dan Kepastian hukum. Tidak jarang ketiga nilai dasar hukum tersebut saling bertentangan dalam penegakkan hukum. Bila hal tersebut terjadi maka yang harus diutamakan adalah keadilan, mengingat tujuan hukum adalah terciptanya rasa keadilan dimasyarakat.

Peraturan perundang-undangan yang tidak responsif dan demokratis hanya akan menimbulkan opini dimasyarakat yang dapat menggangu stabilitas hukum, keamanan ekonomi dan politik. Sehingga untuk membentuk peraturan perundang-undangan yang sesuai dengan aspirasi yang berkembang dimasyarakat harus bebas dari intervensi dan kepentingan pihak-pihak atau kelompok tertentu.

2. Struktur Hukum.

Struktur adalah kerangka atau rangkanya, bagian yang tetap bertahan, bagian yang memberi semacam bentuk dan batasan secara keseluruhan. Struktur hukum merupakan institusionalisasi kedalam beradaan hukum. Struktur hukum disini meliputi lembaga negara penegak hukum seperti Pengadilan, Kejaksaan, Kepolisian, Advokat dan lembaga penegak hukum yang secara khusus diatur oleh undang-undang seperti KPK. Kewenangan lembaga penegak hukum dijamin oleh undang-undang. Sehingga dalam melaksanakan tugas dan tanggungjawabnya terlepas dari pengaruh kekuasaan pemerintah dan pengaruh-pengaruh lain.

Termasuk dalam struktur hukum yakni hirarki peradilan umum di Indonesia dan unsur struktur yang meliputi jumlah dan jenis pengadilan, yurisdiksinya, jumlah hakim agung dan hakim lainnya.

Terdapat adagium yang menyatakan fiat justitia et pereat mundus (meskipun dunia ini runtuh hukum harus ditegakkan). Hukum tidak dapat berjalan atau tegak bila tidak ada aparat penegak hukum yang kredibilitas, kompeten dan independen. Seberapa bagusnya suatu peraturan perundang-undangan bila tidak didukung dengan aparat penegak hukum yang baik maka keadilan hanya angan-angan.

Sudah terlalu sering kita mendengar bahkan melihat diberbagai pemberitaan media massa, adanya oknum aparat penegak hukum yang melakukan penyelewengan terhadap perkara-perkara tertentu demi kepentingan pribadi maupun kelompoknya. Ketika penegak hukum memiliki kepentingan terhadap suatu perkara maka sejak saat itulah hukum dikesampingkan. Sungguh ironis, disaat masyarakat menghendaki terciptanya keadilan tercoreng oleh perbuatan yang dilakukan oknum aparat penegak hukum.

Kebebasan peradilan adalah merupakan essensilia daripada suatu negara hukum, sehingga oleh karena tegaknya prinsip-prinsip daripada suatu negara hukum sebagian besar adalah tergantung dari ada atau tidaknya kebebasan peradilan didalam negara tersebut. Sebagai sarana parameter penerapan demokrasi, kebebasan badan peradilan dalam memeriksa dan memutus perkara harus dijamin oleh konstitusi.

Mahkamah Agung sebagai badan peradilan tertinggi yang bukan saja sebagai tempat terakhir menentukan hukum dalam arti konkret akan tetapi juga sebagai tempat melahirkan asas dan kaedah hukum baru serta teori-teori baru mengenai hukum. Makamah Agung juga memiliki kewenangan membatalkan putusan atau penetapan pengadilan-pengadilan dari semua lingkungan peradilan pada tingkat kasasi, sebagaimana diamanatkan dalam Pasal 30 ayat (1) UU No. 5 Tahun 2004 tentang Perubahan Atas UU No. 14 Tahun 1985 tentang Makamah Agung.

Fungsi kontrol dari Makamah Agung mempunyai arti penting bagi usaha penegakkan hukum di Indonesia karena dengan efektifnya fungsi kontrol maka usaha penegakkan hukum menjadi lebih terjamin. Patut disayangkan sekalipun fungsi ini tetap berjalan namun tidak begitu efektif, bahkan sekarang banyak bermunculan makelar kasus yang berkeliaran di lingkungan Makamah Agung. Bagaimana akan melakukan fungsi kontrol terhadap pengadilan lain jika dari dalam sendiri tidak mampu melakukan kontrol atau pengawasan.

Sebagai contoh adalah lemahnya pengawasan Makamah Agung dalam bidang administrasi putusan kasasi yang berakibat munculnya putusan palsu (kasasi palsu). Sistem MA yang tertutup dan publik tidak memiliki akses mengikuti sampai tuntas sebagai salah satu faktor penyebabnya. Sehingga perlu adanya pembaharuan di MA yang meliputi Hakim Agung dan tata kerja sistem kendali administrasi atau pembaharuan yang menyeluruh. Dengan kekuasaan dan fasilitas yang semakin besar disatu pihak dan tidak ada pengawasan eksternal dipihak lain, dapat menjadikan MA lebih menyeramkan dari keadaan sekarang.

Penegak hukum yang bertugas menerapkan hukum mencakup ruang lingkup yang sangat luas, meliputi; petugas strata atas, menengah dan bawah. Maksudnya adalah sampai sejauhmana petugas harus memiliki suatu pedoman salah satunya peraturan tertulis yang mencakup ruang lingkup tugasnya. Dalam penegakkan hukum, kemungkinan penegak hukum mengahadapi hal-hal sebagai berikut:

a).    Sampai sejauhmana petugas terikat dengan peraturan yang ada,

b).    Sampai batas-batas mana petugas berkenan memberikan kebijakan,

c).    Teladan macam apakah yang sebaiknya diberikan oleh petugas kepada masyarakat,

d).   Sampai sejauhmanakah derajat sinkronisasi penugasan yang diberikan kepada para petugas sehingga memberikan batas-batas yang tegas pada wewenangnya.

Lemahnya mentalitas aparat penegak hukum mengakibatkan penegakkan hukum tidak berjalan sebagaimana mestinya. Banyak faktor yang mempengaruhi lemahnya mentalitas aparat penegak hukum diantaranya lemahnya pemahaman agama, ekonomi, proses rekruitmen yang tidak transparan dan lain sebagainya. Sehingga dapat dipertegas bahwa faktor penegak hukum memainkan peran penting dalam memfingsikan hukum. Kalau peraturan sudah baik, tetapi kualitas penegak hukum rendah maka akan ada masalah. Demikian juga, apabila peraturannya buruk sedangkan kualitas penegak hukum baik, kemungkinan munculnya masalah masih terbuka.

3. Budaya Hukum.

Kultur hukum menurut Lawrence Meir Friedman (2001:8) adalah sikap manusia terhadap hukum dan sistem hukum-kepercayaan, nilai, pemikiran, serta harapannya. Kultur hukum adalah suasana pemikiran sosial dan kekuatan sosial yang menentukan bagaimana hukum digunakan, dihindari, atau disalahgunakan.

Hukum dipercaya sebagai suatu lembaga penyeimbang yang kuat terhadap ancaman disintegrasi dalam hidup bermasyarakat akibat benturan kekuatan yang sama-sama ingin berkuasa dan sekaligus membatasi kesewenangan yang sedang berkuasa. Hukum dalam bentuknya yang asli bersifat membatasi kekuasaan dan berusaha untuk memungkinkan terjadinya keseimbangan dalam hidup bermasyarakat. Berbeda dengan kekuasaan yang agresif dan ekspansionis, hukum cendrung bersifat kompromistis, damai dan penuh dengan kesepakatan-kesepakatan dalam kehidupan sosial dan politik.

Hukum bisa bekerja sesuai dengan fungsinya jika masyarakat patuh dan tunduk terhadap hukum yang berlaku. Hal ini bukan berarti penyelesaian sengketa dimasyarakat diluar institusi hukum tidak dibenarkan. Konstitusi sendiri mengakui hal tersebut, yakni dalam Pasal 18B ayat (2) UUD 1945 yang menyatakan bahwa

Negara mengakui dan menghormati kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak-hak tradisionalnya sepanjang masih hidup dan sesuai dengan perkembangan masyarakat dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia, yang diatur dalam Undang-undang.

Peristiwa penyelesaian sengketa diluar institusi hukum oleh masyarakat dibenarkan dan dijamin oleh konstitusi sepanjang penyelesaian tersebut sesuai dengan undang-undang yang berlaku serta norma-norma yang ada dimasyarakat. Sengketa masyarakat adat yang telah diselesaikan melalui mekanisme hukum adat hendaknya negara tidak mencapurinya, dalam arti tidak diproses kemabali lewat pengadilan. Bila hal tersebut terjadi akan menimbulkan sengketa antara masyarakat adat dengan negara. Sebagai contoh sengketa antar masyarakat adat Suku Anak Dalam yang terjadi di Kabupaten Sarolangun Jambi yang telah diselesaikan melalui hukum adat masing-masing namun diambil alih oleh PN Sarolangun. Akibat dari hal tersebut masyarakat Suku Anak Dalam menentang dan timbul konflik dengan pengadilan.

Masyarakat yang menyerahkan sengketa atau permasalahan hukumnya kepada institusi hukum kecuali didorong oleh kepentingan terlihat juga adanya faktor-faktor seperti ide, sikap, keyakinan, harapan dan pendapat mengenai hukum. Orang secara sadar datang kepada hukum (pengadilan) disebabkan oleh penilaian yang positif mengenai institusi hukum. Dengan demikian, keputusan untuk membawa sengketa tersebut kedepan pengadilan pada hakikatnya merupakan hasil positif dari bekerjanya berbagai faktor tersebut.

Penyelesaian sengketa melalui pengadilan merupakan wujud kepercayaan masyarakat terhadap tegaknya hukum di Indonesia. Kepercayaan masyarakat terhadap hukum akan bergeser manakala hukum tersebut tidak dapat memberikan jaminan keadilan dan menimbulkan kerugian baik materi maupun non materi. Berbelit-belitnya proses peradilan menyebabkan para pihak yang terlibat menghendaki penyelesaian secara cepat dengan berbagai cara.

Cara yang ditempuh tersebut terkadang bertentangan dengan aturan hukum yang berlaku dan aparat penegak hukum sendiri membuka peluang terhadap cara yang dilakukan para pihak. Sehingga dampak yang lebih luas adalah budaya hukum yang terbentuk dimasyarakat tidak selaras dengan tujuan dan cita-cita hukum. Hukum dijadikan bisnis bagi para pihak yang terlibat beserta aparat penegak hukum yang didalamnya terdapat tawar-menawar perkara.

Sebagai contoh kecil rusaknya budaya hukum dimasyarakat yakni penyelesaian terhadap pelanggaran lalu lintas yang dilakukan melalui proses damai antara aparat penegak hukum dengan masyarakat yang melanggar. Proses damai tersebut berisi tawar-menawar harga sebuah pelanggaran. Selain itu juga usaha masyarakat untuk menghidar bila sudah berhadapan dengan permasalahan hukum. Hal tersebut lebih disebabkan karena masyarakat tidak percaya terhadap proses hukum di Indonesia.

Budaya hukum erat kaitannya dengan kesadaran hukum masyarakat. Semakin tinggi kesadaran hukum masyarakat maka akan tercipta budaya hukum yang baik dan dapat merubah pola pikir masyarakat mengenai hukum selama ini. Secara sederhana, tingkat kepatuhan masyarakat terhadap hukum merupakan salah satu indikator berfungsinya hukum.

Baik substansi hukum, struktur hukum  maupun budaya hukum saling keterkaitan antara satu dengan yang lain dan tidak dapat dipisahkan. Dalam pelaksanaannya diantara ketiganya harus tercipta hubungan yang saling mendukung agar tercipta pola hidup aman, tertib, tentram dan damai.

Disamping tiga unsur sistem hukum yang penulis sebutkan diatas, kurikulum S1 pada Perguruan Tinggi Hukum di Indonesia juga bermasalah. PTH yang ada di Indonesia dalam pelaksanaan pendidikan kepada mahasiswa selalu terfokus pada pelaksanaan/penerapan dari suatu produk peraturan perundang-undangan (corong UU). Sehingga hasil yang dicapai oleh mahasiswa hukum setelah menyelesaikan studinya akan menghasilkan sarjana hukum yang berusaha menerapkan peraturan perundang-undangan sebagaimana adanya.

Idealnya dalam kurikulum pada PTH berorientasi pada:

-        Law Reform and Development,

-        Ius Constituendum,

-        Comperative Law (Ius Comperendum)

-        Global Trend

-        Membentuk pemikir/perancang/pembaharuan

Demikian kompleknya permasalahan dalam penegakkan hukum di Indonesia yang tidak hanya bermuara pada sistem hukum namun juga pada proses penciptaan aparat penegak hukum melalui kurikulum PTH, sehingga untuk pembenahannya dibutuhkan komitmen kuat dan tegas dari pembentuk kebijakan dalam merumuskan politik hukum nasional (legislatif, eksekutif dan yudikatif), aparat penegak hukum, kalangan akademisi hukum, ahli-ahli hukum dan masyarakat melalui peningkatan kesadaran hukum masyarakat dengan selalu berpedoman pada landasan filosofis (pancasila) dan konstitusional (UUD 1945) serta norma-norma yang ada dan berkembang dimasyarakat.